Publicado por Mexicanos Contra la Corrupción
Todos los días escuchamos cifras, noticias y escándalos alarmantes sobre contratos, adjudicaciones directas y recursos públicos desperdiciados, desviados o que terminan en las manos de alguna persona o empresa corrupta. Puede parecer que llegar a esta información es algo reservado para especialistas, académicos o periodistas, pero no es así. Conocer cómo gasta nuestro dinero el gobierno es un derecho que todas y todos debemos y podemos ejercer directamente.
Este proyecto es una guía para que cualquier ciudadano pueda adentrarse en esta discusión y domine los conceptos más importantes sobre las contrataciones públicas. Al resolver las 10 preguntas básicas sobre las compras del gobierno, buscamos dialogar sobre la importancia y necesidad de poner atención a cómo se usan los recursos de todas y todos a través de las compras públicas para exigir el uso adecuado de cada peso y centavo. También ofrecemos herramientas, datos y análisis a partir de los cuales podemos conocer qué, quién y cómo gasta el gobierno cuando contrata y paga obras, bienes o servicios con nuestro dinero.
Con esta guía básica para vigilar las compras del gobierno, será posible navegar en las siguientes secciones de este sitio de consulta, en donde realizaremos un seguimiento permanente de las compras públicas a través del análisis de los datos que el gobierno publica a través de la plataforma de CompraNet. Con estos conceptos y herramientas, podremos identificar con precisión cómo gasta nuestro dinero el gobierno federal de México, las frecuentes violaciones a la ley que se han dado a lo largo de los años y que hoy siguen existiendo o las irregularidades más frecuentes en el uso de recursos públicos. Igualmente, analizaremos a fondo casos específicos sobre corrupción, simulación de competencia y contratos con empresas fantasmas.
1.- ¿Qué son los recursos públicos y de dónde vienen?
Los recursos públicos que gasta el gobierno son propiedad de las y los mexicanos. Sin importar su destino, cada peso y centavo que gastan las autoridades puede y debe ser vigilado. Dependiendo de su origen, los recursos públicos pueden dividirse en diferentes categorías. Los principales ingresos del gobierno son dos: tributarios y no tributarios.
Los ingresos tributarios surgen de los diferentes impuestos que cobra el gobierno a las y los ciudadanos: al consumo (IVA), a la renta (ISR), así como otras formas de recaudación del gobierno aplicadas directamente a las personas físicas o morales.
Los no tributarios son derechos de servicios que dan las instituciones, como el pago de luz o de agua; también lo son los cobros de la administración pública, así como los ingresos de las empresas productivas del Estado: Petróleos Mexicanos (Pemex), la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y las cuotas de los trabajadores que reciben el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Servicios de Seguridad Social para Trabajadores del Estado (ISSSTE).
Además de estas formas de ingresos para el gobierno federal, también las entidades federativas recaudan ingresos de los ciudadanos mediante el pago del predial, por ejemplo, o el pago de multas.
2.- ¿Cómo debería hacer sus compras el gobierno?
Lo más importante sobre las compras públicas es que la ciudadanía debe tener a su disposición toda la información para poder conocer a detalle cómo se está gastando su dinero. Para garantizar una compra eficiente y siguiendo la ley, la institución o unidad de gobierno responsable de adquirir los bienes o servicios tiene que asegurarse que se cumplan las siguiente tres características en todos los procedimientos de contratación:
- Que el precio se encuentre en un rango competitivo en el mercado.
- Que los productos y servicios se entreguen a tiempo.
- Que la calidad de lo que se va a adquirir sea la mejor disponible.
Debido al mandato de rendición de cuentas que tienen todas las autoridades, para justificar por qué se gastó cómo se hizo, se debe incluir una característica adicional: la transparencia del proceso completo de compra. Esto debe incluir los documentos en los que se designan precios, cantidades, descripción de la compra, así como el motivo de por qué se eligió al proveedor ganador del contrato.
3.- ¿Por qué importa que el gobierno haga sus compras correctamente?
Lo más importante sobre las compras públicas es que la ciudadanía debe tener a su disposición toda la información para poder conocer a detalle cómo se está gastando su dinero. Para garantizar una compra eficiente y siguiendo la ley, la institución o unidad de gobierno responsable de adquirir los bienes o servicios tiene que asegurarse que se cumplan las siguiente tres características en todos los procedimientos de contratación:
- Que el precio se encuentre en un rango competitivo en el mercado.
- Que los productos y servicios se entreguen a tiempo.
- Que la calidad de lo que se va a adquirir sea la mejor disponible.
Debido al mandato de rendición de cuentas que tienen todas las autoridades, para justificar por qué se gastó cómo se hizo, se debe incluir una característica adicional: la transparencia del proceso completo de compra. Esto debe incluir los documentos en los que se designan precios, cantidades, descripción de la compra, así como el motivo de por qué se eligió al proveedor ganador del contrato.
4.- ¿Qué sucede cuando hay circunstancias excepcionales o extraordinarias?
Un caso extraordinario difícilmente puede ser anticipado o previsto, por lo que afecta la toma de decisiones gubernamentales. El caso más cercano es la pandemia por COVID-19, que no era únicamente un problema para el país, sino que era un reto de cooperación y conflicto con todos los países. Durante la emergencia, los gobiernos de todo el mundo compitieron por los mismos bienes y servicios al mismo tiempo, situación que alteró los precios y las posibilidades de abasto.
En un caso extraordinario como esta pandemia, no siempre se pueden cumplir las tres características principales de un gasto eficiente de compras públicas. En casos así, que pueden considerarse extraordinarios, el gobierno debe ponderar y mantener cuando menos dos criterios. Por ejemplo, durante la crisis sanitaria las prioridades generales del gobierno mexicano fueron la adquisición a tiempo y la calidad de los productos adquiridos, por encima del criterio de buscar precios competitivos.
Por otra parte, un caso excepcional en compras implica que existe alguna razón por la que se necesita tomar una desviación ante lo que debería de ser la regla. Un ejemplo son los distintos motivos para no hacer una licitación, que debería ser el procedimiento más usado de acuerdo con lo que establece la ley. Sin embargo, la realidad es otra. Pese a que las adjudicaciones directas y las invitaciones restringidas están previstas como excepcionales, en México se utilizan como regla. En el seguimiento que realizamos permanentemente desde Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad hemos documentado cómo alrededor de 8 de cada 10 contratos siguen entregándose por esta vía.
5.- ¿Qué son las contrataciones públicas?
Son compras realizadas por los gobiernos de todos los órdenes —federal, estatal y municipal—, así como por empresas del Estado para brindar bienes o servicios a la ciudadanía como alumbrado público, repavimentación de las calles y baches. También con estas compras se construye infraestructura, como hospitales, aeropuertos, trenes y caminos. Mediante las contrataciones públicas se hace compra de alimentos, útiles escolares, insumos agrícolas, entre otros. Es una lista muy larga de compras de bienes o servicios que el gobierno contrata para hacer su trabajo público para la ciudadanía mexicana.
6.- ¿Dónde se establecen las reglas de las contrataciones?
Existen dos leyes que explican cómo deben operar las contrataciones públicas: la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM). En estos documentos legales se establece todo lo que se vale y lo que no en las compras públicas. Los principales conceptos que analiza esta ley son los tipos de procedimiento de contratación.
Hay tres tipos de contratación subordinados a este marco legal:
- La licitación pública,
- La invitación a cuando menos tres proveedores y,
- La adjudicación directa.
Hay otro tipo de contratación que no está sujeta a estas leyes: los convenios de colaboración entre dependencias o entidades gubernamentales, que son los procedimientos de contratación entre instituciones del propio gobierno.
Otra fuente que guía las compras públicas es el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y la Ley de Ingresos de la Federación (LIF). En estos documentos se establece, en teoría, cómo se va a gastar el dinero y cómo se van a gestionar los ingresos públicos. Esta decisión pública se propone y aprueba todos los años en la Cámara de Diputados, institución del Poder Legislativo encargada de aprobar las prioridades y necesidades de gasto en el país. Aunque, como hemos documentado en otras ocasiones, a lo largo del año el Poder Ejecutivo realiza modificaciones al gasto sin la aprobación legislativa, lo que le permite transferir recursos a sus prioridades sin tener que discutirlas con nadie.
7.- ¿Cuáles son los tipos de contratación pública que hay?
El tipo de contratación pública que debería ser la regla es la licitación pública. Esta consiste en un concurso abierto a cualquier empresa o proveedor que quiera ofrecer su bien, servicio u obra al gobierno. Al ser un procedimiento abierto permite que haya más competencia. Esto se traduce en más opciones para escoger, con precios y calidades variadas para que el gobierno pueda elegir la mejor alternativa.
El segundo tipo de contratación también es competido, pero debería usarse de manera limitada. Se trata de la invitación a cuando menos tres proveedores, también conocida como invitación restringida. En ella, quien hace las compras invita por lo menos a tres proveedores, previa una investigación de mercado, para presentar propuestas para formalizar un contrato sobre sus bienes, servicios u obra pública entre el que presente la mejor oferta.
Por último, una de las formas de contratación pública más notorias, es la adjudicación directa. En este procedimiento se elige al proveedor ganador del contrato sin la necesidad de un concurso contra otros proveedores. Según la Ley de Adquisiciones, hay más de 20 razones, y de acuerdo a la Ley de Obras, 15 motivos más por las que se puede llevar a cabo este procedimiento. Algunas de las razones para llamar a una adjudicación directa son las emergencias, que solo exista un proveedor, que se declare desierta una licitación previa, que se trata de artículos perecederos, que el monto del contrato sea menor a cierto límite, entre otras.
El procedimiento que no se rige por ninguna de las dos leyes de compras es el convenio de colaboración entre dependencias. Este método se basa en establecer contratos entre instituciones de gobierno, ya sea entre gobiernos y dependencias o entre distintos gobiernos. Aunque no existe una ley específica que regule la transparencia de estos convenios y contratos de colaboración entre entidades, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, las entidades también tienen la obligación de transparentar las actividades relacionadas con las adjudicaciones directas. Es importante recordar que este mecanismo permitió la operación de desvío de recursos que se conoce como la Estafa Maestra. En este caso se triangularon recursos a universidades públicas estatales, para después asignarles contratos a empresas fantasmas. Según estimaciones, se desviaron de la cuenta pública al menos 7 mil millones de pesos de los presupuestos de 11 dependencias, como PEMEX, SEDESOL, BANOBRAS, SEP, SCT o FOVISSSTE.
8.- Pros y Contras de los diferentes procedimientos de contratación
Los Contras
Aunque en teoría son los procedimientos más transparentes y competidos, las licitaciones públicas no están exentas de riesgo de corrupción. Hay que añadir que, usualmente, los montos de contrato en este procedimiento son mucho mayores que los de los otros dos. Por ese motivo, vale la pena identificar los riesgos de corrupción en ellas. Un riesgo de corrupción es que se simule la competencia, ya sea entre los participantes o incluso en colusión con el gobierno. Otro riesgo es la opacidad de los criterios, por los que se puedan descalificar propuestas a partir de requisitos técnicos innecesarios. También hay un riesgo de corrupción cuando los plazos para presentar propuestas son muy cortos, en tanto que violan la ley porque pueden favorecer a proveedores con información privilegiada que están preparados desde antes para tener una propuesta a tiempo en los plazos tan cortos de asignación.
Para las invitaciones restringidas, el riesgo de colusión entre proveedores y el gobierno es la principal amenaza de corrupción. Esto debido a que se requiere una invitación directa hecha desde el propio gobierno, por lo puede haber múltiples espacios de colusión para incidir en cómo se selecciona a los proveedores que participen en la competencia.
El caso de las adjudicaciones directas presenta riesgos de corrupción en tanto que no hay concurso y solo se asigna el contrato a un proveedor sin haber presentado una propuesta. Esta práctica se presta a designaciones arbitrarias por parte del gobierno, con lo que podría resultar favorecido un proveedor sin la capacidad ni la experiencia para cumplir con el contrato, llegando al extremo de usar este mecanismo para entregar recursos directamente a empresas fantasma o que son propiedad de funcionarios, amigos o delincuentes.
Los Pros
En las licitaciones y las invitaciones restringidas el principal beneficio es la competencia. El atractivo de estos procedimientos de contratación es que la presentación de diversas propuestas permite al gobierno evaluar la mejor alternativa, el mejor precio y la calidad más alta para tomar una decisión. Frente a la diversidad de propuestas en competencia, estos procesos tienen más probabilidad de ejercer un gasto eficiente.
A pesar de sus contras, las adjudicaciones directas permiten que las compras se realicen más rápido, ya que el procedimiento de compra conlleva menos tiempo y menores costos administrativos. Las adjudicaciones directas también abren la posibilidad a micro y pequeñas empresas para ser proveedores del gobierno. Así, el gobierno puede estimular la inclusión financiera de micro y pequeñas empresas y abrirles la posibilidad de tener contratos que les permitan crecer. Una cosa es importante: las adjudicaciones directas están contempladas en la ley. No todas necesariamente implican un riesgo de corrupción.
9.- ¿Qué autoridades son las encargadas de monitorear y sancionar los recursos de compras públicas?
Los Órganos Internos de Control (OIC), son unidades federales y estatales que revisan, investigan y resuelven faltas administrativas al igual que la Secretaría de la Función Pública. Tienen por responsabilidad, entre otras, investigar si un servidor público no declaró posibles conflictos de interés durante una compra pública o si se desviaron recursos de una compra para beneficio propio. A los OICs les corresponde presentar denuncias sobre posibles delitos a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
La Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de fiscalización de las entidades también tienen la facultad de investigar y tomar la decisión por faltas administrativas graves. Sin embargo, estas entidades de fiscalización corresponden a los Poderes Legislativos federal y estatales. Si algún funcionario o funcionaria detecta faltas administrativas no graves, debe reportarlas al OIC; este deberá investigar si las faltas ameritan una denuncia ante el Ministerio Público. Por su parte, corresponde a los tribunales administrativos imponer sanciones por faltas administrativas graves.
10.- ¿Qué se necesita para monitorear las compras públicas?
Lo primero que se necesita es transparencia. Es por eso que los gobiernos tienen la responsabilidad de publicar información accesible sobre cómo se está gastando el dinero.
Una de las principales fuentes de información es CompraNet. Aunque en esta plataforma se puede llevar un seguimiento de las compras realizadas con recursos del gobierno federal, no existe un proceso de revisión sobre lo que se incluye en esta plataforma.
La Plataforma Nacional de Transparencia es otra vía para consultar las contrataciones. Aunque contiene información detallada sobre las compras públicas, es una plataforma poco accesible para la ciudadanía.
Otro recurso importante está en la Cuenta Pública, en donde se reportan cómo se gastan anualmente los recursos públicos de las instituciones federales del gobierno.
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